钦定古今图书集成明伦汇编官常典

　第六百十卷目录

官常典第六百十卷

郡守部总论

《册府元龟》《牧守》
唐虞之制，或十二州，或九州，州皆有牧。虞典所为咨十有二牧。《左氏传》所谓禹铸九牧之金是也。三代之制，王畿千里之外，设方伯五国以为属。属有长十国，以为连。连有帅三十国，为一卒。卒有正二百一十国，以为州。州有伯八州八伯，伯亦牧也。商曰：伯夏周。皆曰：牧自唐迄周九州之地，以封诸侯。诸侯贤者，乃为州牧。又使大夫三人监，方伯之国。故曰：三监秦氏罢侯置守，凡三十六郡。郡置守掌治，其郡秩二千石。内郡有丞边郡，又有长史掌兵马秩，皆六百石。又置尉掌佐守典武职田卒，秩比二千石。亦有丞秩六百石，又置御史监之。汉郡县承秦置，京兆尹左冯翊右，扶风谓之三辅分治。长安城中，京兆初为内史，又为右内史。左冯翊初为左内史。扶风初名主爵中尉，又为中尉。后更今名，各置郡尉。而诸侯所封之国，置内史治民，中尉掌武职。又省监郡御史丞相，遣吏分刺州，不常置。景帝中二年，更名郡守。曰：太守。郡尉曰：都尉。武帝元封三年，分诸郡为十三部，部置刺史掌奉诏条。察州内秩六百石，其察三辅，曰：司隶校尉。成帝绥和元年更刺史，曰：牧秩。二千石。哀帝建平二年，又以州牧复为刺史。元寿二年，又以刺史为州牧郡守，之职掌治民进贤劝功。次狱除奸，尝以春行县，所至劝民农桑振救乏绝，秋冬遣无害。吏案讯诸囚平其罪法论，课殿最刺史之职，尝以八月巡行。所部郡国录，囚徒考殿。最初岁尽诣京都奏事，皆有从事史。假佐后，汉皆因之以河南郡为河南尹省。诸郡都尉其职并归，太守属国都尉，旧主蛮夷降者，中兴稍有八县治民。如郡安帝又置扶风，及京兆虎牙都尉。灵帝末复，以刺史为州牧，魏始置都督诸州军事，或领州刺史。晋准旧制王畿，置司隶校尉州，置刺史京师所治，置尹郡置太守诸王国，置内史。又凉州刺史领护羌校尉，雍州刺史领西戎校尉，荆州刺史领南蛮校尉亦或分置。又刺史太守内史，多领将军中郎将之职。元帝中兴罢司隶，以其职为扬州刺史。宋齐同之自魏已降，大抵刺史任重者为使持节，都督轻者为持节都，督诸军事又轻者为假节。刺史治民事其非要州不带都督，则单为刺史，谓之单车。刺史梁陈之制，刺史二千石受拜之。明日，辞宗庙而行扬州，南徐州东扬州，刺史品第三荆江南兖。郢湘雍州刺史品第四，豫益广衡青北兖。北徐梁司南梁交，越桂霍宁州刺史，及丹阳尹会稽吴郡。吴兴太守品第五，其馀万户以上郡守内史品第六，不满万户太守内史品第七，其秩比二千石。单车刺史加督进一品，都督进二品，太守加秩亦进。一品都督进二品，后魏以司隶部为司州。州置三刺史，用六品宗室一人，异姓二人比。古之上中下，三大夫郡置三太守。用七品而太守上有刺史，下有令长，虽置而不临民。又置大都督总缉军民，北齐京师所治司州置牧，清都置尹馀州置刺史郡，置太守三等。上州刺史清都尹三品三等，中州刺史三等，上郡太守从三品三等。下州刺史四品三等，州郡制禄之法，刺史守令下车各前取一时之秩，上上州刺史与司州牧同。岁秩八百疋上中上下五十疋为差，中上百疋为差中，中中下五十疋为差下，上百疋为差下，中下下五十疋为差上。郡太守岁秩五百疋，降清都尹五十疋，上中上下各以五十疋为差中，上四十疋为差中，中中下三十疋为差下，上四十疋为差下，中下下三十疋为差干力听敕。乃给干输绢十八疋，放其身力则以州郡白直充。后周雍州牧，九命三万户以上。州刺史正八命二万户，以上州刺史八命一万户，以上州刺史正七命五千户以上。州刺史七命，京兆尹八命，一万五千户以上。郡守正七命，五千户以上。郡守正六命，一千户以上。郡守正五命，一千户以下。郡守五命而刺史奉辞之日，备列卤簿。又改都督为总管。隋雍州牧从二品上，州刺史正三品中，州刺史从三品下，州刺史正四品，京兆尹正三品，上郡太守从四品，中郡太守从五品，下郡太守正六品。州又置总管，以统馀州并益扬荆，谓之大总管。视从二品，中总管视正三品，下总管视从三品，其为总管刺史皆加持节。刺史太守皆计户，而给禄。大州六百二十石，其以四十石为差于下。下则三百石，大郡三百四十石，其下每以三十石为差。后开皇三年，罢郡以州统县。炀帝即位，又罢州置郡，郡置太守上郡，从三品，中郡正四品，下郡从四品，京兆河南俱谓之尹正三品。旧制州有兵处刺史，带诸军事以统之至，是别置都尉，副都尉领兵马郡，不复知兵矣。其后郡各加置通守一人，位次太守。京兆河南则谓之内史，而悉罢持节总管之名。唐初又以郡为州，雍州雒州并置牧，馀州置刺史。复以雒荆并幽交五州为总管府，总管与刺史皆号持节。七年改总管为都督，督十州者为上都督，不及者为都督。后又都督刺史加号使持节。诸军事而实无节，但颁铜鱼而已。景云二年，分置二十四都督。纠察所管州刺史已下，官人善恶畿内，州不隶都督长寿。元年又改并州为太原府，神龙中罢之开。元中改为太原府，又始置节度使。其后又置诸道，采访使皆以刺史为之节度使。以司戎事采访使，以听民政。天宝元年改州为郡，改刺史为太守。武德元年，改郡为州，改太守为刺史。又以益州为成都府，岐州为凤翔府，蒲州为河中府，荆州为江陵府。乾元元年，改停采访使俄，置观察处，置使兴元中以梁州为兴。元府光化中，以华州为兴德府。凡唐之制，京兆河南太原尹，从二品，馀尹从三品，其属僚有少尹而下大都督从二品，中都督正三品，下都督从三品，属官有长史而下大都督多亲王为之。以长史领州务以领户，满四万已上曰：上州刺史。从三品户满二万已上，曰中州刺史。正四品户不及二万曰：下州刺史。正四品其属僚有别，驾下都督而下所掌清肃邦，畿考覈官吏宣布德化抚和。齐人劝课农桑敦谕五教，每岁一巡，属县观。风俗问百年录囚徒恤鳏寡，阅丁中务知百姓之疾，五代之制，并与唐同。昔汉宣帝云：与吾共治者，惟良二千石乎。夫一圻之地，千乘之赋。上承于王庙，下熙于民务。有刑辟之政，有军旅之事。所谓生民休戚之所属，王室安危之所，渐故得其人则成。治非其材则受弊，至乃仁慈以流声，清白以飞誉。礼让以化俗，公正以御物。不慑于威权不溺于荣利，此良吏之最也。巽懦以取容，依阿以附势，殖货以厚己，苛刻以求名。不畏于简书，不恤于茕弱。此奸吏之首也。并用考其行事，著之于篇。

《选任》

自舜典所载盖十有二牧，以讫于周重方伯，连帅之任，秦置郡守汉。仍其制，或郡或国。错峙于四封曰：守。曰相。咸釐于兆姓专制，千里其为威重可知矣。故推择之际，未尝轻焉。乃有密迩都邑俯，介戎貊或豪猾恣横，或寇攘为孽。至乃干戈，甫定水旱相，仍罢羸赖。其惠绥强暴，资其式遏繇，是选循良之器，求真干之用。分符以往专城而居，足以为王庙之藩，屏黔民之师，长者矣。

《褒宠》

夫懋功赏善，有国之令典也。盖夫长人之寄，共治为重。实劝能之所，先非庶尹之可拟中，叶而下循。吏继踵乃有勤修厥职，克扬善政弹击豪横，完补凋瘵捍患屏寇务穑。敦本式遏夷貊详，明狱犴清白。以自守倾竭而奉上，苛慝不作缮。治以时遗，爱在民蔼。然垂裕而君人者，莫不优异。其爵秩便蕃其赐予，或明诏申奖或延见劳问。乃至崇进礼命严。设图像周旋宴喜，临视叹息抑情。从事起家，延赏恩流阖境。昭示溥率逮乎。既没尚增追悼赗赠之礼，名数有加，躬临以发哀节。惠以著美方牍，所载咸可徵焉。

《酷虐》

孔子曰：道之以政，齐之以刑，民免而无耻。老子曰：其政察察，其民缺缺。故历代史官以酷吏叙传者，其贬恶亦深矣。自秦网凝密不务教化，灭绝仁义，残及至亲。上之所行，下有甚者。至于守土之吏，又何足论本其为术出于法家。故其御民也。若薙氏之去草，既蕴崇之又行火焉。汉承秦弊，凡事简易禁网疏阔仅，至刑措。然吏二千石而下，以能挫豪猾威震，郡国为己任者，亦比比而有其弊也。冰惨火烈，鹰击虎怒，以刀锯为治。具流膏血于境内，急若束湿害过屠，伯充积冤气鲜闻。令终斯乃椎埋刻薄之人，非乡党礼义之士。任官苟失何世无之，如狼牧羊，诚非虚语，则共理之政，得不慎择，其循良也哉。

《谴让》

秦开郡县之制，汉重牧守之选。崇其服章授以符契，自兹厥后，其寄弥隆。所以分字烝黎，大畅王泽其有，冯朱幡之轼㨿黄堂之坐，遐弃厥职罔思。其忧忘恤纬之义，昧守器之道。奉制令而不谨，决爰书而多误，或巽懦不事沉湎自安投刃乖。方代庖违旧亏损于仪，序受讥于谣，咏以致。纲纪废坠图籍参，互枹鼓竞发狱讼，滋丰亏共治之规，烦切责之诏。既速官谤，用干刑书，皆著于篇以警厥后云。

《贪黩》

夫天子所与共治者，惟良二千石尔嗟乎。风教陵迟，
廉耻凋丧。见得思义几何人哉。徇利之夫，厚颜斯甚荷析圭剖符之宠，膺百城千里之寄。而乃割剥萌庶雠敛货，财见金而不见人。知得而不知丧识，多积之可乐。闇厚亡之难，悔贯盈恶，稔颠沛随之故。君子辞富以求安知足，以远辱者岂徇名安节。至性之所存，抑失身殄祀。古人之攸戒也。由汉以来居长人之任彰，贪墨之迹者，悉条著于篇云。

《大学衍义补》《择民之长》

《周礼·大司徒》：施教法于邦国都鄙，使之各以教其所治民。令五家为比，使之相保，五比为闾，使之相受，四闾为族，使之相葬，五族为党，使之相救，五党为州，使之相赒，五州为乡，使之相宾。
臣按此成周六乡之法也。合五家为比，比有长合五比二十五家为闾，闾有胥合四闾一百家为族，族有师合五族为一党，党五百家党，则有正合五党为一州，州二千五百家州，则有长万二千五百家为乡，合五州而为之也。乡则有师，有老有大夫焉。郑元曰：百里内为六乡，其外为六遂乡犹。今畿内之地，遂犹今外郡也。王畿之内立为六乡，而统之大司徒，亦犹今畿内郡，县直隶六部云。

遂人掌邦之野，以土地之图，经田野，造县鄙形体之法，五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂，皆有地域沟树之。
臣按此成周六遂之法也。五家为邻，邻有长二十五家为里，里有宰一百家为酂，酂有长五百家为鄙，鄙有师二千五百家为县，县有正又有师焉。万二千五百家为遂，遂则有人有长又有大夫焉。周制内有六乡外，有六遂乡之所置比长。闾胥族师党正遂之所置，邻长里宰，酂长鄙师。是即汉之亭长，三老啬夫唐之里，正坊正宋之保长耆。长之任也。我朝稽古定制于天下，州县每百一十户为一里，十户为甲。每甲有长在城，谓之坊长，或谓之厢长。在外谓之里长，或谓之社长保长。十年而一役之役，周而更造其籍，事力有消长，则递升降之。又于每里推一年老有德者，为老人。凡民间有户婚田土𩰚殴争竞，一切小事付之听决。又制为木铎，使贫而老者振之，以警众。其词曰：孝顺父母，尊敬长上，和睦邻里，教训子孙。各安生理，毋作非为，其在赤县也。月朔京尹引赴御前，听宣谕其制，视古为详，周而尽亲而比事。体归一气类，联络而我圣祖，又制为教民。榜文昭示天下使之人，人儆省世，世遵守一编之中，良法美意盖与。周官所载邻比里，闾族党宰长胥师，所莅之职。殆相符合噫，九重之高而虑周。闾阎之下，万几之繁。而思及田里之微，而又委曲详悉。如此其为天下万世计也。深且远矣，唐柳宗元有言有里。胥而后有县大夫，有县大夫，而后有诸侯，有诸侯而后有方伯连帅，有方伯连帅而后有天子。然则天子之与里胥，其贵贱虽悬绝而，其任长人之，责则一也。夫人生不能无欲，有欲不能无争，其争也未尝不起于细微，于其萌芽而遏绝之。于其旁近而禁止之，则易为力而不至于损伤。且耳闻不若目见之，真意度不若心孚之切，文移不如口谕之易。此古人识治体者，所以必重亲民之任，而与民最亲者里胥也。汉人于乡亭之任，三老之设俾，其劝导乡里助成风俗得与县，令丞尉以事相教。复勿繇戍尝，以岁十月赐以酒肉，或赐爵级及帛任之。既专优之。又厚是以当世之士，夫皆乐为之。如张敞、朱博、鲍宣、仇香之徒。方其微时亦尝为其乡之亭长，啬夫不以为浼也。臣愿明敕有司慎重其选，申明祖宗榜示之意。必欲一一见之，施行属民而读法，必其如周之族。师索鬼而祭祀，必其如周之党。正如闾胥之辨，其施舍如里宰之行。其秩叙如酂长之趋。其耕耨稽其女工如闾师之任。农耕事任圃树事，又如邻长之相。纠相受相纠使之有，所警而不为恶相。受使之有所劝，而必为善夫。如是将见礼教兴行恩泽，下究田里无愁叹之声。风移俗易，比屋可封矣。则虽四方嘉靖之休，万国咸宁之化，其基本端在于此也，伏惟圣明加之意焉。

秦灭诸侯，以其地为郡，置守丞尉各一人。
臣按此郡置守之始，古者土分为三。公侯百里伯七十里，子男五十里，天子之邦国都鄙有六乡六遂。诸侯之国大国三乡三遂，次国二乡二遂，小国一乡一遂。所谓乡遂视后，世之州郡所谓乡，遂大夫视后世之牧守也。

汉武帝时，董仲舒曰：郡守县令民之师，帅所使承流而宣化也。故师帅不贤，则主德不宣，恩泽不流。今吏既亡，教训于下，或不承用主上之法。暴虐百姓，与奸为市，贫穷孤弱，冤苦失职。甚不称陛下之意。是以阴阳错，缪氛气充塞群，生寡遂黎民，未济也。
臣按仲舒谓郡守县，令民之师帅谓之师，所以教民也。谓之帅所以率民也。教民使之知礼义，率民使之趋事功。是则守令兼治教之责。非但使之治簿书，督财赋理词讼而已也。后世人主专，责守令以吏治而于教化之事，略不计焉。失古人命官之意矣，汉世去古未远儒者论。治犹有所本，后世则视教化为虚文矣。

宣帝拜刺史守相辄，亲见问观其所由退，而考察所行以质。其言有名实不相应，必知其所以然。尝称曰：庶民所以安其田里，而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者其，惟良二千石乎。以为太守吏民之本也。数变易则下不安民，知其将久不可欺，罔乃服从其教化。故二千石有治理，效辄以玺书勉厉。增秩赐金，或爵至关内侯公卿，阙则选诸所表，以次用之。是故汉世良吏，于是为盛。
臣按史称宣帝。厉精为治，综核名实信赏必罚。此其厉精之实也夫上有责实之政则下有实用之效观宣帝每拜守相，必亲见问及其退也，又加考察焉。考察既得其实，而后用之其用也。又能久于其任使吏得以究，其所施民得以安。其所教贤者，得以成其功，不肖者难以匿其罪。及其治效，既著或勉以玺书或增其爵。秩选其所表者，以次入为公卿上之责，实如此则为守。令者安敢不以实应之哉。后世人主选任守，令一切付之，铨曹铨曹一切付之资格上之人略不有所甄别，及其黜陟之际，惟徇虚名不责实效，往往贤否混殽，真赝相半。非无赏罚之典，而不足以示劝惩此。郡邑所以少循良之政，而闾里所以多愁叹之声也欤。

宣帝诏曰：盖闻有功不赏，有罪不诛，虽唐虞犹不能以化天下，今胶东相王成劳来，不倦流民自占八万馀口。治有异等之效，其赐成爵关内侯。
臣按此诏，可见宣帝信赏必罚之政。然史又谓或对帝言，成伪增户口，以蒙显赏。是后吏多为虚名，由是观之则帝之所以综核名实者，未必皆实也。则凡其所谓亲问考察，名实不相应而知其所以然者，岂尽然哉。是故人君为治，惟诚之为贵不察，察以求立名不訢，訢以求快意则不为小人所窥伺，而堕其术中矣。

又诏曰：颍川太守霸宣布诏令。百姓乡化孝子弟，弟贞妇顺，孙日以众多田者，让畔道不拾遗养，视鳏寡。赡助贫穷，狱或八年无重罪。囚吏民乡于教化，兴于行谊可谓贤人君子矣。其赐爵关内侯黄金百斤，后徵为太子，太傅迁御史大夫。
又诏曰：大司农邑，廉洁守节。退食自公，亡疆外之交。束修之馈，可谓淑人君子遭离凶灾。朕甚闵之，其赐邑子黄金百斤，以奉其祭祀。
臣按宣帝之于良吏不独生，而褒升之。及其没也。犹赐金以奉，其祭祀焉则夫当世之为守宰者，安得不思所以感发而思奋哉。夫人臣之为善，恒苦于上下之隔，绝而无由，以上闻也。上之人既闻之播于诏书，致其褒嘉一则。曰：贤人君子，一则曰淑人君子，为人臣而得于上之称赞。如此生有馀，荣死为不朽，自非下愚不移者，孰肯甘小人之归哉。

先是哀平间卓茂为密，令视民如子。举善而教吏民，亲爱不忍欺之数年。教化大行道不拾遗，后以病免。归光武即位，先访求茂诏曰：夫名冠天下，当受天下重赏。今以茂为太傅，封褒德侯。
司马光曰：光武即位之初，群雄竞逐，四海鼎沸。彼摧坚陷敌之人，权略诡辩之士。方见重于世而独能旌循良之吏，寘诸群公之首，宜其光复旧物享祚，久长盖由知所先务，而得其本原故也。

明帝诏司隶，刺史岁考长吏殿，最以闻尝谓群。臣曰：郎官上应列宿出宰百里，苟非其人，则民受其殃，是以难之故。吏称其官民，安其业。
臣按国家设守令：将使之奉，宣德意以为民造福也。顾乃殃其民，又何用彼为哉。明帝生深宫之中，居九重之上，而念及民之受殃，则当是时受其民而为之牧者，孰敢殃之哉。虽然天下之所以为吾民殃者，不但一守令也。守令中，固欲有福吾民者，而又有殃之者，杂于其间则民亦无由以享。其福矣。吁奉天子民，而居吏民之上者，尚因明帝之言，而思所以推类以求之哉。

章帝诏曰：俗吏矫饰外貌似是，而非朕甚厌之甚，苦之安静之吏。悃愊无华日计，不足月计有馀，如襄城令刘方吏民同声，谓之不烦。虽未有他异，斯亦殆近之矣。夫以苛为察，以刻为明，以轻为德，以重为威。四者或兴则下有怨心。吾诏书数下，冠盖接道而吏不加理人，或失职其咎安在勉思旧，令称朕意焉。
臣按章帝此诏：切中古今俗吏之弊，所谓安静之吏。悃愊无华日计不足，月计有馀斯人也。岂宣帝
诏，所谓淑人君子者欤，是人非独不易得且不易识也。后世而有斯人安知其不以罢，软不胜任目之哉。老子曰：其政闷闷，其民醇醇。又曰：治国如烹小鲜，扰之则乱章。帝盖有见于此矣。

顺帝时左雄上疏曰：宁民之道，必在用贤。用贤之道，必存考黜。吏数变则下，不安业久于其事。则民服教化，臣愚所谓守相长吏。有显效者，可就增秩，勿移徙非父母丧不得去，官吏职满岁，乃得辟举。
王安石曰：在位者数徙，则不得久于其官。故上不能狃习而知其事，下不肯服驯。而安其教贤者，则其功不可以及其成，不肖者则其罪不可以至于著。若夫迎新将，故之劳缘，绝簿书之弊固，其害之小者，不足悉数也。设官固皆，当久于其任。而至于所部者远所任者，重则尤宜，久于其官而后可以责其有为。
臣按九载黜陟之典，始于唐虞后世，任人惟西汉为最久，黄霸在颍川至于八年，然未有一定之制。惟我圣祖稽古定制始，复有虞之典。内外官三年，一考六年再考中。有平常不称职者，皆许其复。任以冀其后，效至于九年通考。然后课其三考之功，过以相乘除因，以黜陟焉。其于外官也，中有善政著闻，而为吏民所告。保者及部使者，以闻即行旌异之典。其秩满者，则又增秩加官，仍其旧任，是以官安其职。民安其生仕者，无奔走道路之劳。居者无送旧迎新之费，百年以来率循。是道近自选法淹滞以来，乃行一切苟且之政。数有变更，甚非祖宗立法任人之初，意况继任之人，与所退者无大相远乎。

北齐制郡为上中下三等，每等又有上中下之差。自上上郡至下下郡，凡九等而县之制亦如之。
隋如北齐之制，杨尚希上表曰：今或地无百里，而数县并置，或户不满千而二郡分领。僚众费多租调岁减，宜存要去闲并小为大。则国家不亏，粟帛选举，易得贤良矣。隋主从之。
唐制近畿之州为四辅，其馀为六雄，十望十紧，及上中下之差。县有赤县畿县，望县紧县上县中县下县七等之差。
宋朝应天下诸县，除赤县畿县外，四千户为望县，三千户以上为紧县，二千户以上为上县，千户以上为中县，不满千户为中下，五百户以下为下。
臣按北齐制郡为九等，唐宋制县为七等，定其等差，所以别疆域之广，狭人民之多。寡均科差之轻重也，因其所辖之广狭，所统之众寡，所莅之繁简量其所容度，其所有而计其所出，如是则无偏重之弊，不均之患，是亦人君平治天下之大端也。我朝得国之初，郡县多循胜国之旧，名称间有不同疆域，则初不异也。方是时干戈甫定流徙未复，人民无定数，今则承平日久版籍。既定生齿日繁，然而郡县犹因其旧大小悬，绝多寡绝伦。固有一府统数十州县者，其最小者乃至仅有二三县焉。固有一县隶七八百里者，其最小者乃至不满一里焉。设官虽有全减之殊，品级则无大小之异仰。惟祖宗官制一定，固不敢轻有改革。若夫斟酌唐宋之制，以定府县之等，似若可行臣愚，请分府为上中下三等，州县之等，亦如之上县以编民，百里为率中县，五十里以上下县，四十里以下其县之过百里者或升以为州，或析一以为二县，县之人民少者割附近里分益之。州之人民少者，或降而为县，或益之以近民而府。亦然如此则官吏之所莅者，有繁简以此次其殿，最土地之所出者有厚薄。以此科其财赋人民之所聚者，有众寡。以此定其徭役，将见疆域整齐事力均。壹差赋公平太平之基端。在此矣。或谓祖宗成宪行之百年，一旦改革之，孰任其咎哉。曰：浙之嘉兴府止三县。宣德间则析为七矣。景泰初元浙寇作而分温处，闽寇作而分建剑。广寇作而分南海，与其析之于残破之馀。孰若置之于全盛之日哉。矧今远方县道，有地方四五百里，跨三四县间者，人民去县治。既远往往负固，武断推理遇有勾摄，公行旅拒官府，恐致生变。因循姑息前日之闽浙，近日之荆襄可鉴也已。

唐太宗曰：为朕养民者，惟在都督刺史。朕尝疏其名于屏风，坐卧观之，得其在官善恶之迹。皆注于名下，以备黜陟县，令尤为亲民不可不择。
元宗引见京畿县，令戒以惠养黎民之意。又诏新除县令，试理人策惟韦济词理。第一擢为醴，泉令中有不第者，吏部侍郎坐左迁。
元宗又自选诸司长官，有声望者十一人为诸州刺史，命宰相百官饯于洛滨，供张甚盛自为诗，亲书赠之。
臣按唐之贤君，太宗元宗为盛一代，致治之盛，首称贞观开元。夷考其所以致此者，良由于留意守。
令亲民之官故也。史谓叶气，嘉生薰为太平，垂祀三百与汉，相埒致之之术，非循吏谓何信矣哉。

唐元宗制选京官，有才识者除都督刺史。都督刺史有政迹者，除京官使出入，常均永为定式。
又诏三省侍郎，阙择尝任刺史者，郎官阙择尝任县令者。
张九龄曰：古者刺史入为三公郎官，出宰百里。今朝廷士入而不出，其于私计甚自得也。京师衣冠所聚声名，所出从容附会不勤而成是大利。在于内而不在于外也，宜遂科定其资，凡不历都督刺史，虽有高第不得任侍郎列卿。不历县，令虽有善政，不得任。台郎给舍，都督守令虽远者，使无十年任外，如不为此。而救其失，恐天下犹未治也。臣按天生烝民不能自治，而付之君。君统万民不能独理而付之臣，是则天之立君。君之任臣无非以为民而已。故凡朝廷之上，三公九卿，百司庶尹，何者而非为民设哉。不但置州县，设守令，以为民也。自古圣帝明王知天为民立，己以为君莫不以重民为先。务重乎。民必重治民之官，而于其所亲近者，尤重焉。守令是已古人有言轻郡守县，令是轻民也。民轻，则天下国家轻矣。自昔论治体者，往往欲均内外之任，使无偏重偏轻之患。臣愚以为在内之官莅事者也，在外之官莅民者也。莅事者固助其君，以治民。又孰若莅民者亲，代其君以施政于民者，尤为切要哉。君以民为天，臣愚以为事。轻于民莅民者，比之莅事者尤为重也。尤当优之以礼，秩加之以恩典。岂特均之云乎。

宣宗时于延陵为建州刺史，入辞宣宗曰建州去京师，几何对曰：八千里。宣宗曰：卿到彼为政善恶，朕皆知之，勿谓其远，此阶前则万里也。
苏洵曰：天下之埶近之可忧，未若远之可忧之深也。近之官吏贤耶，民誉之歌之不贤耶。讥之谤之誉歌讥谤者，众则必传。传则必达于朝廷，是官吏之贤否易知也。一夫不获其所诉之刺史，刺史不问，则裹粮走京师缓。不过旬月，挝鼓叫号而有司不得不省矣。是民有冤易诉也，吏之贤否易知而民之冤易诉，乱何从始耶。远方之民，虽使盗蹠为之郡守，梼杌饕餮为之县，令郡县之民，群嘲而聚骂者，虽百千为辈，朝廷不知也。白日执人于市，诬以杀人，虽其兄弟妻子亦不过诉之。刺史不幸，刺史又抑之则死且无告矣。彼见郡县守，令据案执笔吏卒，旁列箠械满前，骇然而丧胆矣。则其谓京师天子所居者，当复何如而又行数千里，费且百万富者，尚或难之而贫者，又何能乎。故其民常多怨，而易动。故曰：近而可忧未，若远之可忧之深也。臣按王者于天下埶，虽有远近内外之殊，然皆在吾一视之仁之中。岂因其内外，远近而为之轻重哉。宣宗谓此阶前，即万里也。然则万里之外，即此阶前从可知。已苏洵之言，切中远方，官吏害民之弊，人君居九重之上。诚于选任守宰之际，必慎重其人而不轻授。又于陛辞之时，亲加戒勉，视万里之远。如阶庭之间，凡有施为必加宽，恤其守宰有克，举其职者辄不次擢，用之视诸内地之吏。反加优焉。夫然则人人乐仕其地，而远方之民，皆有贾。父来晚之谣，而无尹来杀我之怨矣。

宋神宗谓文彦博等，选任知州未得善法。曰：朕每思祖宗，百战得天下，今以一州生灵，付庸人常痛心疾首。
臣按宋之得天下，不尽出于战也。而为其子孙者，尚且痛心疾首。不忍以其祖宗之生灵，付之庸人之人。矧我祖宗之天下，真得之百战之馀乌。可不择其人而轻付之哉。臣诵神宗，此言不胜悚惧伏，惟圣明留神致思。

周书王启监厥乱为民曰：无胥戕无胥，虐至于敬寡。至于属妇合，由以容王其效。邦君越御事，厥命曷以引，养引恬自古王，若兹监罔攸辟。
蔡沈曰：监三监之监康叔，亦受畿内之民。当时亦谓之监。故武王以先王启监意，而告之也。言王者所以开置监国者，其治本为民而已。其命监之辞，盖曰：无相与戕杀，其民无相与虐害。其民人之寡弱者，则哀敬之使不失其所妇之穷。独者则联属之，使有所归保合。其民率由是而容蓄之也。且王所以责效邦君，御事者其命何以哉。亦惟欲其引掖，斯民于生养安全之地，而已自古王者之命监。若此汝今为监其无所用乎，刑辟以戕虐人可也。陈大猷曰：周礼建牧立监，以维邦国。自黄帝已立，左右监以监视万国，乃诸侯之长也。
臣按三代以前立监，以监邦国盖于诸侯中。择其杰出者立为之长，以维持之自秦罢侯，置守尉监则是于守尉之外，别立官以监视之焉。制虽不同其治同。于为民无相戕杀，无相虐害。哀敬之联属
之，保合其民，由是以容蓄之而引掖之，于生养安全之地而已。

汉初遣御史监三辅郡察词讼，其后复置监察御史。文帝又遣丞相，史出刺并督察御史。武帝始置部刺史，以六条察郡国成。帝更为州牧，未几复为刺史。唐分天下为十道，置巡察使寻改。按察使后，又改采访处置使。又改曰：观察使其有戎旅之地，即置节度使。

宋初置转运使后，又置提点刑狱。凡有四司曰帅曰漕，曰宪曰仓，各自建台，每司各有长官掾佐。

臣按黄帝四监，唐虞四岳，十二牧三代，方伯连帅是皆后世监司之任。但是时封建之制，行所监者乃诸侯之国，秦汉以来，始立郡县置守。令地分而官众，所以监之者尤不可无。一定之制。汉以来虽设刺史州，牧观察节度，转运提刑等职。然官无常制治，无定署其流之弊，乃至任分而不一。权重而不掉，虽有监察之名，而无刺举之实。遂至吏无所惩，而民不受惠也，亦有之矣。国初循胜国之制，设行中书省，既而罢之分天下为十三布政司，司设布政参政参议各二员。皆分左右以总一方，承流宣化之任。又设都指挥使司，以掌军政。按察司以司宪度参峙，并立谓之三司治署。既有一定之所官联，复有一定之制德刑兼举，文武并用体制相维关络，相通自罢侯置守之。后治外之制，未有如此之详。且善者也。又于每年遣御史一员，以巡按其地临边，则专命大臣以镇压有事。则分遣大臣以巡抚，是以百年以来，官无旷职，民无宿冤。而祸乱不作，用此道也。仰惟祖宗治外之制，尽善尽美诚。可谓超越百代者矣，然所以振起而维持之者，则又在乎圣子神孙焉。昔人谓天下之本，在于郡县。郡县之责，付之监司。而其大纲，总要则又专在朝廷。诚能委任大臣俾之推，择监司豫于未用之。先广为询访遇有员阙，随才选任或举诸班行，或拔自州郡或以职任递选，或以异等超擢。又于既用之后，责以实效，果有异能。即加旌异显，有实迹不次明扬，而不肖庸懦贪鄙之徒。不顾其一家之哭，如此则十三道之藩。臬数十员之正，佐皆得其人，而郡县无不良之吏，田里无不安之民矣。致治之要端，在乎此伏。惟仁圣加之意焉，天下生民不胜大幸。

宋神宗谓文彦博等曰：诸道帅臣转运使，职任至重。一道惨舒系焉，宜谨择其人，久于其任汉宣，循名责实，须用此道。彦博对曰：为治之要，无以易此。
臣按神宗谓诸道使臣：职任至重，一道惨舒系焉。臣尝因是而推之，一道之惨舒系于使臣，则一郡之惨舒系于守佐，一县之惨舒系于令丞，一乡之惨舒系于里胥。可知已合乡而为县合，县而为郡合，郡而为道合，诸道而一之，则为天下天下之大。由诸道之积也，道由郡积郡，由县积而县。又由一乡之积也。天下之大譬则人之一身焉，一身之中外有四肢，百体内有五脏六腑。其气息之相，通血脉之周流，无一时之可息，无一处之可滞。一时或息一处或滞，则疾病生而疮痏成矣。病之所以致死者，不必出自脏腑之中，肢体之上，一疡生于指爪之间，仅如黍米亦或可以致命。知命君子不可以不之谨也。是故善治天下者，恒以其身视天下，无尺寸之肤不爱，则无尺寸之肤不养身一处乎。宫庭毡厦之上，而心常存乎。郡县闾里之中，端居高拱之时，瞑目注想之际，海宇之大，百万之众系乎。吾之一身一人之身，不出户庭之外，何以周知而遍及之哉。致赖内外之群，臣内焉者为吾举纲而挈领外焉，者为吾承流，而宣化焉耳。朝著之间，百官之众，可以目击而声呼也。若夫四方八表之远，吾目不及见也，吾耳不及闻也，吾身不能亲行而躬阅之也。所以代吾施政教，以安之者有监司焉。监司之下有郡守也，郡守之下有县令也，县令之下有里胥也。地域有广狭人民，有众寡政事，有繁简职任，有崇卑其为长民之任而为吾教养斯。民有功于我者，则一而已。孟子有言得乎。丘民而为天子，天子之所以得乎。丘民者政赖乎，此四等人耳人主，欲安其大宝之位。以凝上天之命，固祖宗之业，全其身于安荣之地。以为子孙千万年之计者，乌可不以安民为先，务而欲安民者，乌可不择长民之人哉。